山東省土地估價(jià)師協(xié)會(huì):對(duì)《資產(chǎn)評(píng)估法(草案)》的修改意見(jiàn)
中華人民共和國(guó)資產(chǎn)評(píng)估法“草案”(征求意見(jiàn)稿)公布后,我們進(jìn)行了認(rèn)真研究,認(rèn)為“草案”(征求意見(jiàn)稿)中部分內(nèi)容,與現(xiàn)行管理制度和行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況不符,可操作性不強(qiáng),難以實(shí)現(xiàn)立法目的,主要提出以下三個(gè)方面的意見(jiàn)和建議。
一、關(guān)于管理機(jī)制問(wèn)題
“草案”(征求意見(jiàn)稿)提出的由國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)行政主管部門(mén)組織實(shí)施資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制的規(guī)定,與現(xiàn)行法律賦予相關(guān)行業(yè)行政主管部門(mén)法定的職責(zé)相悖,且不易操作,難以實(shí)行。
(一)土地區(qū)別于其他資產(chǎn),具有獨(dú)特屬性。土地資產(chǎn)雖然屬于資產(chǎn)的一類(lèi),但又有別于其他不動(dòng)產(chǎn)和資源性資產(chǎn)。首先,我國(guó)憲法和土地管理法對(duì)土地所有權(quán)性質(zhì)做出了界定,“中華人民共和國(guó)實(shí)行土地的社會(huì)主義公有制,即全民所有制和勞動(dòng)群眾集體所有制”,不得私有,而其他形態(tài)的資產(chǎn)允許私有。因此,土地資產(chǎn)與其他資產(chǎn)在所有制層面有著本質(zhì)區(qū)別;其次,土地的稀缺性和不可再生性,決定了土地既是國(guó)家的戰(zhàn)略性資源,又是國(guó)家可持續(xù)發(fā)展的根本保證,這也與其他資產(chǎn)有著本質(zhì)區(qū)別。為此,《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》(國(guó)務(wù)院91號(hào)令)第五條和第三十七條分別規(guī)定:“全國(guó)或特定行業(yè)的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估,由國(guó)務(wù)院決定”,“有關(guān)自然資源有償使用、開(kāi)采的評(píng)估辦法,由國(guó)務(wù)院另行規(guī)定”。充分說(shuō)明土地、礦產(chǎn)等資源性資產(chǎn)的評(píng)估,不屬于《國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估管理辦法》調(diào)整的范圍。對(duì)于土地資源(資產(chǎn))的管理,按照土地管理法的規(guī)定,國(guó)務(wù)院在《關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有土地資產(chǎn)管理的通知》(國(guó)發(fā)[2001]15號(hào))中,強(qiáng)調(diào)了要堅(jiān)持土地集中統(tǒng)一管理,提出由國(guó)土資源部會(huì)同有關(guān)部門(mén)負(fù)責(zé)檢查落實(shí)各地國(guó)有土地資產(chǎn)管理制度的建立和執(zhí)行情況,并定期向國(guó)務(wù)院報(bào)告的制度。
(二)地價(jià)管理具有不可分割性,必須堅(jiān)持集中統(tǒng)一管理。一是地價(jià)管理是土地管理的重要組成部分,而土地價(jià)格評(píng)估又是地價(jià)管理的主要內(nèi)容。包括土地價(jià)格評(píng)估在內(nèi)的地價(jià)管理體系是國(guó)家宏觀調(diào)控的重要手段,發(fā)揮著既保護(hù)資源、防止資源浪費(fèi)和資產(chǎn)流失,又平抑土地市場(chǎng)價(jià)格的重要功能。二是土地價(jià)格的評(píng)估不僅包括國(guó)有土地價(jià)格評(píng)估,還包括集體土地價(jià)格評(píng)估,兩者是統(tǒng)一的整體,不可分割。為此,《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(國(guó)發(fā)〔2008〕11號(hào)),將制定土地價(jià)格、土地資產(chǎn)和土地儲(chǔ)備管理等政策,以及組織實(shí)施基準(zhǔn)地價(jià)、標(biāo)定地價(jià)等地價(jià)制度的職責(zé)賦予土地行政主管部門(mén),對(duì)土地實(shí)行集中統(tǒng)一管理。而“草案”(征求意見(jiàn)稿)僅涉及了國(guó)有資產(chǎn)(即國(guó)有土地價(jià)格)的評(píng)估管理,分割了國(guó)有土地和集體土地價(jià)格管理,人為地割裂了地價(jià)管理體系,勢(shì)必形成多頭管理局面,也違背了國(guó)家關(guān)于土地實(shí)行集中統(tǒng)一管理的原則。
二、關(guān)于評(píng)估師及評(píng)估機(jī)構(gòu)管理問(wèn)題
“草案”(征求意見(jiàn)稿)涉及到的注冊(cè)評(píng)估師考試、注冊(cè)等問(wèn)題,我們認(rèn)為不屬于法律調(diào)整的范圍,應(yīng)由所涉及到的有關(guān)行政主管部門(mén)根據(jù)行業(yè)管理實(shí)際,制定具體辦法、細(xì)則或規(guī)則。
至于“草案”(征求意見(jiàn)稿)涉及的土地評(píng)估、資產(chǎn)評(píng)估、房地產(chǎn)評(píng)估等在評(píng)估方法和評(píng)估基本準(zhǔn)則等方面雖有相似的地方,但由于各行業(yè)具有不同的專(zhuān)業(yè)和技術(shù)性要求,各評(píng)估專(zhuān)業(yè)間相互補(bǔ)充,不可替代。而且多年來(lái),在各行業(yè)主管部門(mén)的指導(dǎo)下,土地評(píng)估、房地產(chǎn)評(píng)估、礦業(yè)權(quán)評(píng)估等都已經(jīng)形成了較為完善的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。如果對(duì)注冊(cè)評(píng)估師實(shí)行無(wú)差別化的統(tǒng)一考試,制定統(tǒng)一的評(píng)估規(guī)則,實(shí)行統(tǒng)一管理,則無(wú)法體現(xiàn)各行業(yè)之間的差別。即使要實(shí)行統(tǒng)一考試,也應(yīng)根據(jù)行業(yè)的管理現(xiàn)狀和技術(shù)差別,設(shè)置不同的專(zhuān)業(yè)科目。否則,即便取得評(píng)估師資格,也缺乏精細(xì)化的技術(shù)能力,難以承擔(dān)實(shí)際的評(píng)估工作。
另外,評(píng)估機(jī)構(gòu)的知識(shí)更新和自身發(fā)展高度依賴于行業(yè)管理政策,依賴于行業(yè)主管部門(mén)的專(zhuān)業(yè)性指導(dǎo),F(xiàn)行的估價(jià)規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)均由行業(yè)行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)制定,評(píng)估機(jī)構(gòu)對(duì)估價(jià)規(guī)程和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的執(zhí)行情況以及評(píng)估報(bào)告的備案、評(píng)議屬于行業(yè)管理的組成部分,也是行業(yè)行政管理的重要手段。我們認(rèn)為, “草案”(征求意見(jiàn)稿)提出由資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門(mén)對(duì)評(píng)估機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)(評(píng)估報(bào)告)質(zhì)量實(shí)施監(jiān)督檢查,形成的監(jiān)督檢查報(bào)告可能缺乏針對(duì)性,難以滿足相關(guān)行業(yè)主管部門(mén)的要求。
綜上所述,“草案”(征求意見(jiàn)稿)規(guī)定“國(guó)務(wù)院財(cái)政主管部門(mén)會(huì)同相關(guān)行政主管部門(mén)組織實(shí)施資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制”,與現(xiàn)行國(guó)家法律法規(guī)賦予各行業(yè)行政主管部門(mén)的職責(zé)沖突,容易造成管理上的混亂。因此我們建議,對(duì)于土地、礦產(chǎn)等資源性資產(chǎn)的價(jià)格評(píng)估管理,仍由土地行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)。
三、其他問(wèn)題
“草案”(征求意見(jiàn)稿)總則部分提出的“國(guó)務(wù)院資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理部門(mén)在資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)管理協(xié)調(diào)配合機(jī)制框架下,負(fù)責(zé)監(jiān)督管理資產(chǎn)評(píng)估行業(yè)”的表述不清楚,不完整,混淆了資產(chǎn)評(píng)估監(jiān)督與行業(yè)行政管理的職能界限,執(zhí)行中容易造成理解上的偏差。我們認(rèn)為,作為一部法,在總則部分應(yīng)對(duì)法律賦予各行業(yè)行政主管部門(mén)的管理職責(zé)作出明確界定,充分體現(xiàn)“統(tǒng)分結(jié)合”的協(xié)調(diào)機(jī)制。
二○一二年三月八日