自然資源部國土空間規(guī)劃局主要負(fù)責(zé)人解讀《平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃與土地政策指引》

 

      一、《平急政策指引》發(fā)布的背景是怎樣的？

 

      習(xí)近平總書記高度重視發(fā)展“第一要務(wù)”和安全“頭等大事”，指出“統(tǒng)籌發(fā)展和安全，增強(qiáng)憂患意識，做到居安思危，是我們黨治國理政的一個重大原則。”2023年中央經(jīng)濟(jì)工作會議提出，必須堅持高質(zhì)量發(fā)展和高水平安全良性互動，以高質(zhì)量發(fā)展促進(jìn)高水平安全，以高水平安全保障高質(zhì)量發(fā)展，發(fā)展和安全要動態(tài)平衡、相得益彰。

 

      黨的二十大報告提出要“打造宜居、韌性、智慧城市”。韌性城市就是讓城市的各種重要機(jī)能像彈簧一樣，能夠從容應(yīng)對自然和社會壓力，并快速恢復(fù)原狀。韌性規(guī)劃是一種規(guī)劃方法，核心是構(gòu)建一個安全可靠、靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復(fù)、有機(jī)組織的城市空間治理體系。統(tǒng)籌發(fā)展和安全的空間需求，亟需發(fā)揮國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略引領(lǐng)和剛性約束作用，加強(qiáng)韌性城市的規(guī)劃工作。

 

      2023年4月中央政治局會議提出，在超大特大城市積極穩(wěn)步推進(jìn)城中村改造和“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，規(guī)劃建設(shè)保障性住房。7月國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于積極穩(wěn)步推進(jìn)超大特大城市“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的指導(dǎo)意見》（以下簡稱《指導(dǎo)意見》），要求統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施空間規(guī)劃和用地保障工作，編制平急功能復(fù)合的國土空間規(guī)劃。在部黨組的領(lǐng)導(dǎo)下，我們對全國21個超大特大城市開展全面調(diào)研，立足我部“兩統(tǒng)一”職責(zé)，就存在的卡點(diǎn)堵點(diǎn)進(jìn)行研判，形成調(diào)研報告，8月印發(fā)《關(guān)于統(tǒng)籌做好“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施國土空間規(guī)劃和用地保障工作的通知》。經(jīng)過一段時間的實(shí)踐，各地也提出在推動“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，仍需部里指導(dǎo)規(guī)劃編制方法、細(xì)化實(shí)施路徑與支持政策。此外，隨著我國城鎮(zhèn)化率已超66%，黨的十九大提出的建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系，也對促進(jìn)城鄉(xiāng)要素流動、構(gòu)建城鄉(xiāng)互補(bǔ)關(guān)系提出了更多空間要求。

 

      基于此，自然資源部國土空間規(guī)劃局組織制定了《平急政策指引》，以“寧可備而不用，不可用時無備”為原則，進(jìn)一步深化平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃要求與土地支持政策，提高規(guī)劃應(yīng)對風(fēng)險的實(shí)效性。《平急政策指引》是繼去年我部印發(fā)《支持城市更新的規(guī)劃與土地政策指引（2023版）》后，圍繞統(tǒng)籌發(fā)展和安全，促進(jìn)規(guī)劃與土地政策銜接的又一次努力。通過這個政策指引，我部將更高效地支持完成黨的二十大提出“打造韌性城市”的任務(wù)。

      二、什么是“平急兩用”的公共基礎(chǔ)設(shè)施，平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃應(yīng)堅持什么原則？

 

      《指導(dǎo)意見》提出積極穩(wěn)步推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，“平時”用作旅游、康養(yǎng)、休閑等，“急時”可轉(zhuǎn)換為隔離場所，滿足應(yīng)急隔離、臨時安置、物資保障等需求；提出編制平急功能復(fù)合的國土空間規(guī)劃。通過《平急政策指引》，準(zhǔn)確把握平急功能復(fù)合的內(nèi)涵，將發(fā)展與安全統(tǒng)籌在一個規(guī)劃里，“平時”重點(diǎn)保發(fā)展，“急時”重點(diǎn)保安全；既要在空間上守住底線、留有余地，又要在時間上應(yīng)對風(fēng)險變化、做好預(yù)案；不僅要考慮“平時”和“急時”功能的兼容性，更要考慮“平時”和“急時”功能的可快速轉(zhuǎn)換性。

 

      公共安全是國家安全的重要體現(xiàn)，一頭連著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，一頭連著千家萬戶安寧，是最基本的民生。城市規(guī)劃是為人服務(wù)的，要堅持人民至上、生命至上，踐行新時代的群眾路線，從滿足人民美好生活的安全需要出發(fā)，貫徹落實(shí)總體國家安全觀，充分發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，推動城市安全治理能力現(xiàn)代化。

 

      具體在空間布局上要堅持城鄉(xiāng)融合，把城市作為有機(jī)體，推動城區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施與公共服務(wù)設(shè)施向周邊鄉(xiāng)村地區(qū)延伸，形成“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的點(diǎn)線面結(jié)合的網(wǎng)絡(luò)化布局，提升城鄉(xiāng)整體應(yīng)對災(zāi)害和風(fēng)險的能力。在面上，要結(jié)合都市圈、城鄉(xiāng)生活圈的人口社會、資源稟賦等特征，根據(jù)不同災(zāi)種與分級響應(yīng)需求，劃定平急功能復(fù)合區(qū)，推動區(qū)域統(tǒng)籌聯(lián)動；在線上，要充分考慮“急時”應(yīng)急救援疏散和物資供應(yīng)需求，預(yù)控應(yīng)急保障通道；在點(diǎn)上，要加強(qiáng)分級響應(yīng)的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施節(jié)點(diǎn)規(guī)劃安排，明確功能轉(zhuǎn)換與復(fù)合利用要求。

 

      需要注意的是，“平急兩用”不是從無到有的空間資源配置問題，還涉及到存量資源資產(chǎn)關(guān)系、權(quán)益的調(diào)整問題。在規(guī)劃統(tǒng)籌布局后，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施如何落地實(shí)施，如何可持續(xù)性經(jīng)營，要充分考慮其復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系，保障群眾權(quán)益，進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)民、集體經(jīng)濟(jì)組織的積極性和市場機(jī)制作用，通過對空間資源的優(yōu)化配置和空間資產(chǎn)的有效運(yùn)營來提升區(qū)域價值，實(shí)現(xiàn)城市與鄉(xiāng)村的共建共享。同時，要堅持底線思維，依法依規(guī)推進(jìn)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

 

      三、如何做好平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃，支持“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)？

 

      平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃是為當(dāng)前應(yīng)對不確定性時代，對現(xiàn)有國土空間規(guī)劃體系“做加法”，將韌性要求落實(shí)到規(guī)劃上，將“平急”不同功能疊加到同一空間上，因此對規(guī)劃編制也提出了新要求。

 

      首先要加強(qiáng)調(diào)查評估。一方面，當(dāng)前城市面臨自然災(zāi)害、社會安全等突發(fā)事件風(fēng)險日益增多，亟需對城市應(yīng)對災(zāi)害的韌性水平進(jìn)行評估�！镀郊闭�策指引》強(qiáng)調(diào)，要將韌性評估納入規(guī)劃實(shí)施“體檢評估”，依托國土空間基礎(chǔ)信息平臺，發(fā)揮大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新方法的支撐作用，識別城市面臨的風(fēng)險特征，找出城市空間布局和基礎(chǔ)設(shè)施配置在應(yīng)對災(zāi)害方面存在的問題和短板。另一方面，對存量基礎(chǔ)設(shè)施的改造利用是“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點(diǎn)，這就涉及復(fù)雜的權(quán)屬關(guān)系和多元利益主體。為了解決常常面臨的社會資本參與度不足問題，激發(fā)多元主體活力，《平急政策指引》強(qiáng)調(diào)發(fā)揮好自然資源部門維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益的職責(zé)，充分利用好國土調(diào)查、地籍調(diào)查、不動產(chǎn)登記、資源資產(chǎn)清查等法定成果數(shù)據(jù)，明晰符合“平急兩用”功能轉(zhuǎn)換條件的存量空間和潛在資源。

 

      其次要開展應(yīng)用場景分析。各地在人口分布、土地資源、產(chǎn)業(yè)布局、地理環(huán)境、基礎(chǔ)設(shè)施抗災(zāi)能力等方面的差異性較大，需要因地制宜探索“急時”可轉(zhuǎn)換的應(yīng)用場景類型。《平急政策指引》鼓勵地方從醫(yī)療救治隔離、避難安置、疏散救援、物資供應(yīng)等“急時”功能保障需求出發(fā)，圍繞“平疫”“平災(zāi)”“平賽”“平假”“平戰(zhàn)”等不同“平急”情形，梳理各類“平急兩用”應(yīng)用場景和空間需求，根據(jù)應(yīng)用場景分析，提出配套的土地政策，保障規(guī)劃實(shí)施。

 

      最后，要將平急功能復(fù)合的韌性城市要求納入國土空間規(guī)劃體系�！镀郊闭�策指引》按照“多規(guī)合一”要求，明確在不同類型不同層級國土空間規(guī)劃編制中，應(yīng)根據(jù)城市安全韌性等需求，完善平急功能復(fù)合的韌性城市規(guī)劃和管理內(nèi)容，更好發(fā)揮對未來空間轉(zhuǎn)換做好預(yù)案的規(guī)劃作用，提高靈活轉(zhuǎn)換、快速恢復(fù)的城市空間治理能力。總體規(guī)劃層面要注重空間統(tǒng)籌安排。從優(yōu)化全域城鄉(xiāng)安全格局角度，提出平急功能復(fù)合的目標(biāo)、原則、工作重點(diǎn)和空間布局總體要求。詳細(xì)規(guī)劃要明確差異化的平急功能復(fù)合管控引導(dǎo)要求。開發(fā)邊界內(nèi)單元層面詳細(xì)規(guī)劃要落實(shí)細(xì)化“平急兩用”空間資源的用地選址和規(guī)模、承載規(guī)模、功能轉(zhuǎn)換等要求；實(shí)施層面詳細(xì)規(guī)劃要進(jìn)一步確定用地邊界和功能轉(zhuǎn)換等空間管控及應(yīng)急使用要求；村莊規(guī)劃及其他類型詳細(xì)規(guī)劃要充分利用鄉(xiāng)村閑置資源，植入“急時”功能。專項(xiàng)規(guī)劃要統(tǒng)籌銜接各類空間資源的配置和布局要求。細(xì)化落實(shí)總體規(guī)劃階段相關(guān)內(nèi)容，劃定平急功能復(fù)合區(qū)，明確不同應(yīng)用場景的設(shè)施布局和配套要求。將依法批準(zhǔn)的專項(xiàng)規(guī)劃主要內(nèi)容經(jīng)法定程序納入到詳細(xì)規(guī)劃，方可作為用途管制（含規(guī)劃許可）的依據(jù)。

 

      四、今年的自然資源系統(tǒng)工作會再次強(qiáng)調(diào)規(guī)劃與土地政策的融合，《平急政策指引》在這方面有哪些考慮？

 

      在工作調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，地方在“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中存在用地指標(biāo)缺乏、用地報批難等問題。為破解“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)堵點(diǎn)，我部相關(guān)司局重點(diǎn)從用地計劃保障、供地支持、規(guī)劃許可管理、應(yīng)急狀態(tài)下土地使用等方面細(xì)化完善了“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目實(shí)施的支持政策。

 

      《平急政策指引》以“堅持問題導(dǎo)向、堅持節(jié)約集約、堅持維護(hù)資源資產(chǎn)權(quán)益”為價值取向，一是優(yōu)先保障“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目用地計劃，支持將符合國土空間規(guī)劃的“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目納入國家重大項(xiàng)目清單，依據(jù)清單配置國家指標(biāo)。

 

      二是針對項(xiàng)目用地指標(biāo)缺乏問題，明確供地支持政策。涉及使用集體建設(shè)用地的，可采用入股、聯(lián)營等方式使用農(nóng)村集體建設(shè)用地建設(shè)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。

 

      三是針對項(xiàng)目用地報批難問題，優(yōu)化用途管制工具。在可行性研究階段，地方自然資源主管部門應(yīng)積極參與項(xiàng)目選址選線，重點(diǎn)關(guān)注紅線底線要素并提出建設(shè)性意見，并按需開展規(guī)劃選址綜合論證；在規(guī)劃許可管理階段，將建設(shè)項(xiàng)目“平時”“急時”不同情景下的設(shè)計用途和彈性兼容安排納入規(guī)劃許可管理內(nèi)容和流程。

 

      四是為支撐平急快速轉(zhuǎn)換，《平急政策指引》明確應(yīng)急狀態(tài)下“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目土地使用的政策措施。允許在應(yīng)急狀態(tài)下，“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目先行使用土地；同時針對涉及永久性用地和臨時用地的兩種情形，提出了應(yīng)急狀態(tài)結(jié)束后用地審批辦理以及分期繳納土地價款的有關(guān)政策要求。

 

      各地在推動實(shí)施“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目時還需要注意：

 

      一是發(fā)揮好國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)在規(guī)劃全周期在線管理中的重要作用，逐步引導(dǎo)“平急兩用”公共基礎(chǔ)設(shè)施的用地和空間內(nèi)容按要求納入國土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng)。

 

      二是要嚴(yán)守底線，注意防范廉政風(fēng)險和法律風(fēng)險。結(jié)合國土空間規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)（CSPON）建設(shè)，重點(diǎn)針對突破耕地紅線、破壞生態(tài)環(huán)境和歷史風(fēng)貌、損害群眾利益、改變主體功能等底線問題加強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施監(jiān)督，對不符合要求的項(xiàng)目變相“搭車”，借“平急兩用”之名、行違法建設(shè)之實(shí)等行為嚴(yán)格監(jiān)督管理，及時發(fā)現(xiàn)問題并督促整改。