項(xiàng)瓊 李國偉 許慧（北京國土聯(lián)房地產(chǎn)評估中心有限公司 北京100081）
摘要 本次對我國不動產(chǎn)登記代理制度與律師代理人制度、保險(xiǎn)代理人制度、專利代理人制度三種典型代理制度僅分別從執(zhí)業(yè)門檻的法律層級、執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督管理、執(zhí)業(yè)范圍的地域限制性、執(zhí)業(yè)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)四個(gè)方面進(jìn)行比較分析，提出思考與建議，以期為行業(yè)獲得新的生機(jī)，激活服務(wù)市場提供參考。
關(guān)鍵詞 不動產(chǎn)登記代理制度、律師代理人制度、保險(xiǎn)代理人制度、專利代理人制度、比較研究
《民法典》是我國民事代理制度的基本法。以《民法典》為基石與統(tǒng)領(lǐng)，在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中，各類民事代理制度將不斷健全與完善，并形成中國特色社會主義法律體系下的各自制度構(gòu)架。不動產(chǎn)登記代理制度與律師代理人制度、保險(xiǎn)代理人制度、專利代理人制度相比，是一種較為新興的代理制度，制度建設(shè)起步較晚，2020年6月4日，自然資源部辦公廳印發(fā)的2020年立法工作計(jì)劃中，提出要研究起草《不動產(chǎn)登記法》。在該部法出臺之前，與三類典型代理制度進(jìn)行比較分析，以求得新的思考與建議。
一、執(zhí)業(yè)門檻的法律層級比較
（一）執(zhí)業(yè)代理人
律師執(zhí)業(yè)許可在全國人民代表大會頒布的《律師法》第二章有明確的規(guī)定，申請律師執(zhí)業(yè)，應(yīng)取得國家統(tǒng)一法律職業(yè)資格證書，并且具有在律師事務(wù)所實(shí)習(xí)滿一年，律師協(xié)會出具的申請人實(shí)習(xí)考核合格的材料等。另外，具有高等院校本科以上學(xué)歷，在法律服務(wù)人員緊缺領(lǐng)域從事專業(yè)工作滿十五年，具有高級職稱或者同等專業(yè)水平并具有相應(yīng)的專業(yè)法律知識的人員，申請專職律師執(zhí)業(yè)的，經(jīng)國務(wù)院司法行政部門考核合格，準(zhǔn)予執(zhí)業(yè)。除專職律師可以執(zhí)業(yè)外，也允許兼職律師執(zhí)業(yè)。
國務(wù)院公布的《專利代理?xiàng)l例》第二章對專利代理師有明確規(guī)定，專利代理師執(zhí)業(yè)應(yīng)當(dāng)取得國務(wù)院專利行政部門頒發(fā)的專利代理師資格證，在專利代理機(jī)構(gòu)實(shí)習(xí)滿1年（具有律師執(zhí)業(yè)經(jīng)歷或者三年以上專利審查經(jīng)歷的人員除外）。
個(gè)人保險(xiǎn)代理人從業(yè)資格條件在在全國人民代表大會頒布的《保險(xiǎn)法》第五章有規(guī)定。個(gè)人保險(xiǎn)代理人應(yīng)當(dāng)具備國務(wù)院保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)規(guī)定的資格條件，取得保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的資格證書。
下面就四種代理人的資格類別、執(zhí)業(yè)條件要求等情況進(jìn)行比較，見表1。
從上表1可以看出，律師、專利代理師屬于準(zhǔn)入類，而不動產(chǎn)登記代理人屬于水平評價(jià)類。律師、專利代理師資格設(shè)定分別在《律師法》《專利代理?xiàng)l例》中有明確規(guī)定，而不動產(chǎn)登記代理人資格設(shè)定只是在《土地登記代理專業(yè)人員職業(yè)資格制度暫行規(guī)定》（人社部發(fā)〔2015〕66號）文中有規(guī)定。從資格設(shè)定來講，律師、專利代理師比不動產(chǎn)登記代理人的法律層級要高。
從執(zhí)業(yè)監(jiān)管來講，律師執(zhí)業(yè)是政府部門審核準(zhǔn)予制，專利代理師是政府部門備案制，個(gè)人保險(xiǎn)代理人是其所在保險(xiǎn)公司進(jìn)行執(zhí)業(yè)登記，不動產(chǎn)登記代理人是行業(yè)協(xié)會登記服務(wù)制。律師的監(jiān)管最嚴(yán)格，專利代理師次之，但兩者皆比不動產(chǎn)登記代理人要嚴(yán)。
（二）執(zhí)業(yè)機(jī)構(gòu)
下面對四類代理機(jī)構(gòu)的執(zhí)業(yè)許可、市場準(zhǔn)入要求等情況進(jìn)行比較，見表2。
從上表2可以看出，律師事務(wù)所、專利代理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立均有明確的法律規(guī)定。不動產(chǎn)登記代理中介機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)的設(shè)立沒有專門明確的法律文件規(guī)定，目前仍參照《城市房地產(chǎn)管理法》有關(guān)房地產(chǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件。不動產(chǎn)登記代理中介機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)設(shè)立對從業(yè)人員也無數(shù)量上的硬性要求，由于機(jī)構(gòu)設(shè)立上的法律層級不同，導(dǎo)致與形成了監(jiān)管方式的差異，律師事務(wù)所的設(shè)立是政府部門審核準(zhǔn)予制，專利代理機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)代理機(jī)構(gòu)的設(shè)立是政府部門審核批準(zhǔn)制，不動產(chǎn)登記代理中介機(jī)構(gòu)的設(shè)立是行業(yè)協(xié)會登記服務(wù)制。
二、 執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督管理比較
以下對四類代理人、代理機(jī)構(gòu)執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督、管理情況進(jìn)行比較，見下表3。
注：該表監(jiān)管部門未列出市場監(jiān)督、稅務(wù)管理等行政部門。
從上表3可以看出，律師代理、專利代理、保險(xiǎn)代理執(zhí)業(yè)行為的監(jiān)督、管理均有明確的法律規(guī)定。與不動產(chǎn)登記代理相比，律師代理、專利代理、保險(xiǎn)代理行業(yè)起步較早，監(jiān)督管理制度建設(shè)完善。不動產(chǎn)登記代理也是一種法律行為，至今還沒有專門的法律法規(guī)保障。從行政監(jiān)管層面看，目前行政主管部門對登記代理行業(yè)未建立全面系統(tǒng)的監(jiān)督管理機(jī)制。從行業(yè)自律層面看，行業(yè)自律管理亟待完善。
三、執(zhí)業(yè)范圍的地域限制性比較
根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)將律師代理、專利代理、保險(xiǎn)代理、不動產(chǎn)登記代理執(zhí)業(yè)范圍的地域限制性情況加以比較，見下表4。
從上表4可以看出，法律明文規(guī)定律師可以全國執(zhí)業(yè)，專利代理無地域限制性規(guī)定，也可以全國執(zhí)業(yè)，保險(xiǎn)代理執(zhí)業(yè)有注冊資本最低限額的地域限制性規(guī)定，不動產(chǎn)登記代理執(zhí)業(yè)地域范圍無法律文件規(guī)定。
四、執(zhí)業(yè)收費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)比較
根據(jù)法律法規(guī)等有關(guān)規(guī)定，現(xiàn)將律師代理、專利代理、保險(xiǎn)代理、不動產(chǎn)登記代理執(zhí)業(yè)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況加以比較，見下表5。
從上表5可以看出，除律師執(zhí)業(yè)有服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)外，其他三種代理服務(wù)行業(yè)沒有明確的文件規(guī)定，是由委托人與代理機(jī)構(gòu)平等協(xié)商確定。實(shí)際操作中參照以往收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)情況計(jì)件或代理成本核算等方式來收取代理費(fèi)用。
五、思考與建議
通過以上四個(gè)方面的比較分析，我們從中獲得如下五點(diǎn)思考與建議：
（一）健全不動產(chǎn)登記代理法律體系，為不動產(chǎn)登記代理的市場服務(wù)體系提供法律支撐
目前，登記代理與律師代理、保險(xiǎn)代理、專利代理相比，缺少立法層面的法律支持，建議在《不動產(chǎn)登記法》等關(guān)系到登記代理的法律、法規(guī)和規(guī)范性文件的修改制定過程中，要對登記代理工作進(jìn)行專門論述，盡早建立起統(tǒng)一、獨(dú)立、完善、規(guī)范的不動產(chǎn)登記代理法律體系，使得行業(yè)的發(fā)展有法可依、有章可循。
（二）加強(qiáng)不動產(chǎn)登記代理行業(yè)的監(jiān)管與行業(yè)自律管理，構(gòu)建不動產(chǎn)登記代理專業(yè)化、規(guī)范化的市場環(huán)境
與律師代理、保險(xiǎn)代理、專利代理相比，不動產(chǎn)登記代理行業(yè)的監(jiān)管與行業(yè)自律管理應(yīng)需跟進(jìn)。建立不動產(chǎn)統(tǒng)一登記制度后，現(xiàn)由自然資源部履行指導(dǎo)監(jiān)督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產(chǎn)統(tǒng)一登記職責(zé)。作為管理機(jī)關(guān)，應(yīng)積極引導(dǎo)與支持不動產(chǎn)登記代理工作，加強(qiáng)對不動產(chǎn)登記代理行業(yè)的指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查，不斷健全和完善監(jiān)管制度。
加強(qiáng)不動產(chǎn)登記代理行業(yè)的自律管理。一是進(jìn)一步建立和完善行業(yè)自律管理體制，為不動產(chǎn)登記行業(yè)的發(fā)展提供組織保證；二是建立健全不動產(chǎn)登記代理職業(yè)道德與執(zhí)業(yè)行為規(guī)范性管理制度，研究制定不動產(chǎn)登記代理質(zhì)量監(jiān)控體系，構(gòu)建不動產(chǎn)登記代理社會誠信體系，確保行業(yè)規(guī)范健康發(fā)展。
（三）營造不動產(chǎn)登記代理的市場氛圍
代理制度越健全完善的行業(yè)，它的業(yè)務(wù)市場化程度相比越高。不動產(chǎn)統(tǒng)一登記的實(shí)施，特別是自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記暫行辦法出臺后，需進(jìn)一步厘清政府與市場的關(guān)系，在保證政府提供公共基礎(chǔ)登記服務(wù)的基礎(chǔ)上，建立不動產(chǎn)登記自我舉證制度，把不動產(chǎn)登記工作中的一些技術(shù)性、業(yè)務(wù)性工作從行政職能中分離出來，由登記代理機(jī)構(gòu)承擔(dān)，擴(kuò)大不動產(chǎn)登記代理業(yè)務(wù)范圍，營造不動產(chǎn)登記代理的市場氛圍。
（四）放寬執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入，優(yōu)化服務(wù)，為不動產(chǎn)登記代理市場注入活力
優(yōu)化營商環(huán)境，深入落實(shí)“放管服”改革要求。借鑒律師行業(yè)，允許高等院校、科研機(jī)構(gòu)中從事土地等不動產(chǎn)管理教育、研究工作的人員申請兼職不動產(chǎn)登記代理人執(zhí)業(yè)。借鑒專利代理行業(yè)，允許符合條件的律師事務(wù)所、房地產(chǎn)經(jīng)紀(jì)機(jī)構(gòu)等可以從事不動產(chǎn)登記代理業(yè)務(wù)，發(fā)揮它們的特長，優(yōu)化監(jiān)管與自律服務(wù)，提高服務(wù)效率，為不動產(chǎn)登記代理市場注入活力。
（五）適應(yīng)市場需求，構(gòu)建多元化不動產(chǎn)登記代理市場服務(wù)體系
不動產(chǎn)統(tǒng)一登記后，特別是自然資源要統(tǒng)一確權(quán)登記，不動產(chǎn)登記代理行業(yè)面臨著新的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，需要構(gòu)建更大的以不動產(chǎn)登記代理為核心的包括公證、經(jīng)紀(jì)、保險(xiǎn)、律師、評估共同參與的不動產(chǎn)登記代理服務(wù)市場。登記代理標(biāo)的的多樣化、復(fù)雜化，難易程度的高低不齊，這就需要登記代理提供差異化市場服務(wù)。借鑒律師等行業(yè)分級制度，不動產(chǎn)登記代理專業(yè)人員與不動產(chǎn)登記代理機(jī)構(gòu)皆劃分為初級、中級、高級三個(gè)級別，以便適應(yīng)和滿足不同層級市場的需求，保證與提高代理質(zhì)量，構(gòu)建多元化不動產(chǎn)登記代理市場服務(wù)體系。
